במקום עבודה מאורגן, בו נכללות מספר מסגרות שהוכרו יחד כיחידת מיקוח אחת – הוראה במכרז המאפשרת לכל זוכה לנהל מספר מסגרות מירבי נמוך יותר, מהווה פיצול יחידת המיקוח ללא הסכמת ארגון העובדים, הפוגעת בזכות ההתארגנות

עובדות המקרה:

ארגון כח לעובדים הגיש בקשת צד בסכסוך קיבוצי כנגד מכרז שהוציא משרד הרווחה והשירותים החברתיים, להפעלת עשר מסגרות חירום לנערות ונערים בסיכון, בפריסה ארצית. לטענת הארגון, הוא מייצג כיום 90% מהעובדים בתוך 7 מבין 8 מסגרות קיימות, שמופעלות ע"י עמותת "אותות", המעסיקה את העובדים (עמותה אחרת מפעילה את המסגרת השמינית, שאינה מאורגנת). פעילותו של הארגון החלה כבר בשנת 2011, ומאז נחתמו בינו לבין "אותות" שלושה הסכמים קיבוציים, שהמדינה הייתה מעורבת בהם, שכן הזכיינים נסמכו על תקציבה. בחודש ספטמבר 2023 נערכה פגישה בין הארגון לבין המדינה לקראת פרסום מכרז חדש, אלא שהמדינה לא מסרה במהלכה לארגון על השינויים המהפכניים שהיא מתכננת לכלול במכרז. לאחר הפגישה, בתחילת חודש אוקטובר, שלח הארגון מכתב למדינה ובו פירט את דרישותיו לשיפור תנאי ההעסקה במסגרת המכרז החדש, אך לא נענה. בחודש ינואר 2024 פורסם המכרז, אשר בו נכללה ההוראה לפיו מציע יוכל להגיש בקשה לגבי כל אחת מהמסגרות אך לא יוכל להפעיל יותר מחמש מסגרות. הארגון פנה בנושא זה ובעניינים נוספים לבקשת הבהרות מהמדינה, והמציעים עצמם העלו שאלות ביחס למכרז, כך שהליכיו התארכו. לעניין הגבלת המסגרות הבהירה המדינה כי המטרה היא להביא לתחרות בין המציעים שתשפר את השירות, ולא להקנות יתרון לספק בלעדי אחד. המדינה הודיעה בחודש אפריל כי בכוונתה לפרסם את תוצאות המכרז בתחילת חודש מאי 2024.

הבקשה הוגשה סמוך לפני המועד לפרסום המכרז, במהלך חוה"מ פסח, בצירוף בקשה לסעד ארעי שיורה על הקפאת הליכי המכרז ובקשה לסעדים זמניים המורים למדינה לקיים היוועצות עם הארגון ביחס לכל הוראות המכרז המשפיעות על העסקת העובדים, שכרם, תנאי העסקתם ויחסי העבודה הקיבוציים. המדינה הגישה בקשה לסילוק על הסף בה טענה כי העובדים מועסקים ע"י הזכיינים במיקור חוץ אותנטי, והמדינה אינה מעסיקתם, ולפיכך לביה"ד אין סמכות לדון בבקשה. בנוסף, נטען כי מהות הסכסוך היא פעולה מנהלית המצויה בסמכות המדינה – ולכן הסמכות לדון בה היא של ביהמ"ש לעניינים מנהליים. הארגון השיב כי לא מדובר בסכסוך מסחרי אלא בסכסוך העוסק בתחולתם העתידית של הסכמים קיבוציים וכי למדינה יש השפעה על הזוכה, ולכן היא בתחום הסמכות והמומחיות של ביה"ד.

לאחר דיון משפטי בו הסכימה המדינה לעכב את פרסום תוצאות המכרז לצורך קיום הליך הידברות עם הארגון, נערכו מספר מפגשים בין הצדדים, שלא הביאו להסכמות. משהמדינה הודיעה כי בכוונתה לפרסם את תוצאות המכרז תוך שבועיים, הדיון בהליך חודש וקוים בסד זמנים מואץ. בתום הדיון ניתן צו ארעי האוסר על המדינה לפרסם את תוצאות המכרז עד להכרעה בהליך הזמני.

הכרעה:

ביה"ד החליט להיעתר לבקשה למתן צו זמני האוסר על פרסום תוצאות המכרז עד להכרעה בתיק העיקרי, על בסיס הטענה לפגיעה בהתארגנות כתוצאה מפיצול יחידת המיקוח, ולכן לא נדרש לשאלות משפטיות אחרות שעלו מהבקשה, לגביהן נקבע כי הן שאלות מורכבות שראויות לדיון בתיק העיקרי.

שאלת סמכותו של בית הדין לדון בהליכים הנוגעים לזכויות עובדים אגב פעולות של המדינה בכובעה כריבון, ובתוך כך רצונה לפתוח את השוק ולהרחיב את התחרות, עלתה כבר בפסיקה. כך בפרשת מועדים, בעניין הפרטת השקמיות, ובעניין מטרודן, כאשר בזמן שביתת הנהגים עקב התנגדות הזכיין להתארגנות פרסמה המדינה מכרז למתן שירותי היסעים במהלך השביתה. נפסק, כי התערבות שלטונית חמורה, שמאיינת את זכות השביתה של עובדים ומסכנת את קיומם של יחסים קיבוציים, כפופה לביקורת שיפוטית. מכאן, שכאשר מדובר בפגיעה של המדינה כמחוקק בזכות ההתארגנות, הסמכות לדון בפעולות המדינה נתונה לבית הדין לעבודה, שהוא בעל המומחיות ביחסים הקיבוציים.

האם העובדה שהמדינה הגבילה במכרז את הזוכה להפעיל לכל היותר חמש מסגרות מהווה פגיעה בכוח הארגוני של עובדי "אותות"?

לטענת המדינה, גם היום הארגון אינו מייצג את כלל העובדים במסגרות אלא משמש כארגון יציג ב- 7 מסגרות מתוך 8. מעבר לכך, עד כה מפעיל המסגרות היה כפוף תמיד לזכייה במכרז, כך שלארגון לא הייתה יכולה להיות הסתמכות על גודלה של יחידת המיקוח, ועל זהות הזוכה, שכן המכרזים נקבעו תמיד לתקופה קצובה. לכל היותר, הארגון יכול לטעון לצמצום יחידה המיקוח במצב בו ייבחרו מספר זוכים, אלא שמעיון בתוצאות המכרז (אותם הציעה המדינה לחשוף בפני ביה"ד בלבד), מדובר לשיטתה, במצב תיאורטי.

על מנת להכריע בטענות אלו, יש להבהיר את הגדרת המונח "יחידת מיקוח". בהתאם לסעיפים 4-3 לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957, ארגון העובדים היציג הוא זה שמייצג את המספר הגדול ביותר של העובדים המאורגנים. הספירה של עובדים אלה נעשית בתוך "יחידת המיקוח". שאלת גבולותיה של יחידת מיקוח היא שאלה חוקתית, שמאזנת בין זכות היסוד החוקתית של העובדים לחופש ההתארגנות ומאידך, זכות המעסיק לניהול מפעלו כרצונו, זכות הקניין והזכות לחופש עיסוק.

הכלל הוא ששינוי יחידת מיקוח נעשה בהסכמה (בין ארגון העובדים למעסיק/ה) ובהיעדרה של הסכמה, השיקולים המנחים כוללים גם את השפעת השינוי על מערכת יחסי העבודה במפעל/ בענף וכן גורלם של ההסכמים הקיבוציים או היכולת לנתק אותם אם תשונה יחידת המיקוח.

ההגבלה הכלולה במכרז החדש ולפיה כל מציע שיבחר יוכל להפעיל עד 5 מסגרות בלבד, משמעה הוא בהכרח פיצול של יחידת המיקוח הנוהגת כיום. עובדי 2 מסגרות עלולים לאבד את הייצוג הארגוני. עם תום תוקפו של ההסכם הקיבוצי הקיים, וככל שלא יוארך, יאלץ כוח לעובדים לחתום למצער, על 2 הסכמים קיבוציים על מנת לשמר את המצב הקיים של היקף היציגות והכוח הארגוני.

אכן, הארגון ידע כי המכרז הקודם אינו לעד וכי אינו בעל "וטו" על פרסום מכרז חדש בהיקף רחב יותר של מסגרות או בחירת הזוכים במכרז. עם זאת, הקושי נעוץ בחיוב מראש במסגרת המכרז של פיצול יחידת המיקוח על פי המכרז הקיים. אמנם אין מדובר במצב כדוגמת הפרטת הנמלים, שם המדינה הייתה הבעלים של הנמל טרם הפרטתו, והעסיקה ישירות את העובדים, שהיו כולם מאורגנים בהסתדרות. אלא שגודל הפגיעה הנטענת בפרשת הנמלים אינה משמיעה שבמקרים בהם מדובר בפגיעה בעלת השלכות מצומצמות יותר, או בהם הארגון היציג אינו מייצג את כלל העובדים – המדינה חופשייה להתנהל לפי שיקול דעתה הבלעדי בפרסום מכרז. המדינה, בכובעה הריבוני, הייתה מעורבת עד כה בכל המכרזים שפורסמו, וקיימה הידברות עם הארגון בעת שנחתמו בעבר ההסכמים הקיבוצים עם "אותות". מעורבותה היא כזו המחייבת קיום הידברות עם ארגון העובדים היציג טרם הכללת הוראה במכרז שיש בה להגביל את גודל יחידת המיקוח.  

אין בכך כדי לקבוע שהמדינה היא מעסיקתם של עובדי המסגרות הקיימות או העתידיות, או שהיא צד להסכם הקיבוצי או שאינה רשאית לצאת במכרז חדש, להרחיב את היקף המסגרות שעליו חל המכרז, לפתוח את השירות מושא המכרז לתחרות או לשנות את תכליותיו, כמו גם לדבוק בשיטת מיקור החוץ. שורת ההצדקות שמנתה המדינה לצורך בהגבלת המסגרות של זכיין היא עניינית וראויה. הצורך בהוספת מפעילים המתמחים בפרופילים שונים של אוכלוסיות; טיוב השירות; צמצום תלות המדינה במפעיל אחד ועוד. אם זאת היא לא מקנה למדינה פטור מניהול הידברות עם ארגון העובדים על השלכות הגבלות אלו.

החובה לקיים מו"מ עם ארגון העובדים אינה מקנה לו חסינות מפני שינוי יחידת המיקוח או התמודדות על מעמדו בתנאי תחרות מוגברת, אבל יש למצותה טרם קביעת עובדות בשטח. עיון בפרוטוקולים מהמפגשים בין הצדדים עד כה מעלה כי ההידברות לא מוצתה. הארגון אמנם העלה את טענותיו בקשר להגבלת המסגרות, אלא שהמדינה לא השיבה להן ולא התחשבה בהן כלל, ולמעשה דחתה אותן ללא התמודדות עם מהותן.

לפיכך, ניתן צו זמני המונע את קידום המשך הליכי המכרז, על מנת לקדם תהליך הידברות פורה בין הצדדים. המדינה תגיש תשובה לבקשת הצד תוך 21 יום, במהלך הפגרה, והדיון בתיק נקבע ליום 3.9.24. ככל שעד אז תושג הסכמה בין הצדדים – ניתן יהיה לקדם את המכרז ולייתר את הדיון.

מאחר ומדובר בסכסוך קיבוצי – לא נפסקו הוצאות.

ס"ק (ים) 52679-04-24, כח לעובדים ארגון עובדים דמורקטי – מדינת ישראל ואח' (ניתן ביום 1.08.2024) בפני מותב בראשות כב' השופטת רחל בר"ג-הירשברג, נציגת ציבור (עובדים) גב' סימה פישר, נציג ציבור (מעסיקים) מר בנימין הראל. על ההחלטה הוגשה בר"ע ביום 11.8.2024.