סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינו מסמיך את הממונה על השכר להתערב בתנאי ההתקשרות של גופים מתוקצבים עם מי שאינם עובדים שכירים.

רקע עובדתי:

מדינת ישראל הגישה תביעה בבסיסה נטען כי הרופאים העצמאיים מהווים נתח משמעותי (85-75 אחוזים) מכלל הרופאים המספקים שירותי רפואה לקופות החולים. לטענתה, על רקע המחסור ברופאים והתחרות בין קופות החולים על שירותיהם – רופאים אלו גובים תשלומים מופרזים על השירות, ובכך למעשה  יצרו "מסלול עוקף" של הפיקוח מטעם הממונה על השכר על ניצול תקציבי מרוסן.

טרם הגשת התביעה הוציאו הממונה על השכר יחד עם ראש חטיבת רגולציה במשרד הבריאות מכתב לקופות החולים בו נטען כי התחרות בין קופות החולים יצרה פרקטיקה של מתן תשלומים חריגים לפיתוי רופאים למעבר בין קופות; לחלוקה תקציבית שלא לפי הצרכים של שירותי הבריאות וציבור החולים ולבזבוז כספי ציבור. עוד צוין, כי על פי חוות דעת משפטית שנמסרה לממונה על השכר ולמשרד הבריאות הן על ידי פרקליטות המדינה והן על ידי היעוץ המשפטי באגף הממונה על השכר, חלק ניכר מהרופאים העצמאים עובדים כתף אל כתף עם רופאים שכירים ובפועל, על פי מבחני משפט העבודה, יש לראות בהם עובדים שכירים, או דמויי עובדים. לפי חוות דעת אלו, סמכות הפיקוח של הממונה על התשלומים לרופאים אלו נכנסת בגדרו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב והוא מתכוון לעשות בה שימוש.

לאחר שורה של מכתבים ופגישות, נשלח לקופות ביום 24/3/21 מסמך "כללי תגמול לרופאים העצמאיים – טיוטה להתייחסות, בו הובהר כי בכוונת הממונה לקבל התיחסות הקופות לטיוטה ולאחר מכן הכללים שייקבעו יחייבו את כלל הקופות, לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985. בעקבות חלופת מכתבים נוספת נשלח לקופות מסמך "חוזר כללי התגמול" מיום 8/5/22, בו מפורטות שורה של הנחיות והגבלות על התמורה המשולמת על ידי הקופות לרופאי משפחה ולרופאי ילדים, המתקשרים עם הקופות כעצמאיים. המכתב הביא לחלופת תכתובות בין הצדדים, ממנה עולה כי שרותי בריאות כללית וקופת חולים לאומית הסכימו למסור לממונה על השכר את המידע המבוקש. לעומת זאת, מכבי שרותי בריאות וקופת חולים מאוחדת – הנתבעות בהליך כאן, סרבו למסור את המידע המבוקש. על רקע זה הוגשה התביעה.

בכתב התביעה (לאחר שתוקן) עתרה המדינה לקבוע כי הממונה על השכר פעל בהתאם לסמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב עת הסדיר את ההתקשרויות של קופות החולים עם רופאים עצמאיים.

לטענת מכבי, הממונה על השכר, כשמו, אמון על נושאי שכר והסכמי עבודה. מודל הפעילות של מכבי, מאז הקמתה, התבסס על רופאים עצמאיים הנותנים שירות לקופה. בהעדר מקור נורמטיבי, אין לממונה על השכר סמכות לאסדר את ההתקשרות בין הרופאים העצמאיים לבין קופות החולים.

לטענת המאוחדת, בית הדין לעבודה נעדר סמכות לדון בתביעה. הסמכות לדון באכיפת סמכותו של הממונה על השכר, נתונה לבתי המשפט המחוזיים. הסמכות שהואצלה לממונה על השכר על ידי האוצר, היא סמכות אישור בלבד ולא סמכות להתקין הוראות מינהל, שכן אלה מפורסמות על ידי שר האוצר בעצמו. מטרת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא להנהיג גישה אחידה בנושאי שכר בין המדינה לגוף נתמך. סמכות הממונה על השכר אינה חלה כאשר לא חלים יחסי עבודה.

3 ארגוני רופאים צורפו להליך לפי בקשתם, והעלו טענות דומות לטענות הקופות.

הכרעה:

ביה"ד האזורי דחה את הבקשה.

לכל אזרחי ותושבי המדינה, הנזקקים לשירותי הבריאות, קיימת הזכות לקבל שירותים באופן זמין ונוח וללא עלות יוצאת דופן. חובה כזו מוטלת על המדינה כמחויבת באספקת שירותי בריאות על פי חוק, ומוטלת על קופות החולים כמי שאמונים על מתן שירותי הבריאות בקהילה. לא ניתן להתעלם מהמצוקה העולה מבין השורות של המיילים שצורפו כנספחים לכתב התביעה, אודות הפער האינהרנטי שנוצר בין קופות החולים בנוגע לאפשרות לספק שירותי בריאות למבוטחים, מאת הרופאים הטובים ביותר איש איש בתחום מומחיותו.

המדינה מבקשת להתמודד עם הפער שנוצר, באמצעות פיקוח של הממונה על השכר כשלטענתה, הפעלת סמכותו מכח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, במקרה דנן, הולמת את תכליות חוק ביטוח בריאות ממלכתי ונדרשת לצורך שמירה על איזון ויציבות תקציבית של הקופות.

סעיף 29 (א) קובע כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר.."

נקודת המוצא לבחינת סמכויותיו של הממונה על השכר היא הציבור ולא העובד. מקום בו גוף מתוקצב מעניק לעובד שלו זכויות החורגות מזכויות של עובד מקביל אליו או חורגות מהמקובל בשירות המדינה, הנפגע הוא הציבור ולא העובד המקביל.
הממונה על השכר והסכמי עבודה כשמו כן הוא, מופקד על השכר והסכמי עבודה בשירות הציבורי. המחוקק הוסיף שאין מדובר רק בשכר, אלא גם ב"הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה". האם במונח "הקשורות לעבודה" התכוון המחוקק לתנאי עבודה שאינם שכר אך נובעים מיחסי עובד – מעסיק (כגון הטבות בעין, מענקים שאינם בגדר שכר עבודה וכיו"ב) או שמא התכוון לסוגי התקשרות אחרים שבהם אין מדובר ביחסי עובד מעסיק והתשלום המשולם אינו מוגדר כשכר עבודה.

הובאה בפנינו בהרחבה ההסטוריה החקיקתית של סעיף 29. עוד פורטו תיקוני חקיקה שנערכו בסעיף 29 לאורך השנים, כאשר באף אחד מהם אין הרחבה של סמכויות הממונה על השכר לדון בענייניהם של מי שאינם מועסקים כעובדים. לטעמנו, מלשון החוק עולה כי הוא נחקק "בסביבה" של יחסי עובד ומעסיק, במצב דברים שבו חל איסור על הסקטור הציבורי להסכים או להנהיג תנאי שכר החורגים מהשכר בשירות הציבורי. הטבות אחרות הקשורות לעבודה, הן הטבות הקשורות להעסקת אותם מקבלי שכר, שאינן בגדר שכר עבודה.

פרשנות זו של הוראות החוק, תואמת את התכלית של משפט העבודה העורך אבחנה ברורה בין עובדים שכירים הנהנים מביטחון תעסוקתי, מזכויות סוציאליות, מהבטחת פנסיה, מזכויות מול המוסד לביטוח לאומי במקרה של חדלות פרעון ומזכויות על פי משפט העבודה הקיבוצי, לבין מתקשרים עצמאיים שכלל אינם נהנים מזכויות אלה.

כפי שהבהירו הקופות הבהר היטב, ההתקשרות עם הרופאים העצמאיים אינה דומה להתקשרות עם רופאים שכירים. חלק מהרופאים העצמאיים הם בעלי מרפאות ומעסיקים עובדים, ולכן ההתקשרות איתם הינה בעלת מאפיינים שונים מהותית מהתקשרות עם רופא שכיר שעבד במתקני הקופה.  לו היה הממונה על השכר מפעיל סמכותו אך ורק בהתייחס לאותם רופאים שעובדים במתקני הקופות, או קבוצות אחרות של רופאים שלגביהם  ניתן לקבוע כי הם עובדים "כתף אל כתף" מול הרופאים השכירים, יתכן שקביעתנו היתה שונה.

מכבי הפנתה לסעיף 30 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי הקובע כי "שר הבריאות רשאי לקבוע שהתקשרות מסוימת בין קופת חולים לבין נותן שירותים או לבין קופת חולים אחרת, טעונות אישורו".  מהראיות שהוגשו לתיק עלה כי משרד הבריאות מפקח למעשה על תקציביהן של קופות החולים ועל אופן ניהול התקציב. בכלל זאת, משרד הבריאות חתם מול קופות החולים על "הסכמי ייצוב" שהם למעשה הדרך לגשר על פערים וחסרים בתקציבי הקופות, באופן שהמדינה מעבירה לקופות כספים תוך קביעת הגבלות על סעיפי תקציב מסוימים. נדגיש כי קיומו של פיקוח, ואף פיקוח אפקטיבי מטעם משרד הבריאות, בנוגע לתנאי ההתקשרות עם הרופאים העצמאיים בקופות, אינו מאיין את סמכותו של הממונה על השכר מכח סעיף 29 לחוק, מקום שבו קיימת סמכות כזו. יחד עם זאת, הנתבעות הצביעו על פיקוח אפקטיבי של משרד הבריאות על ההתקשרות עם הרופאים העצמאיים. בהליך כאן מבקש הממונה על השכר להחיל את סמכותו על התקשרויות שאין חולק כי בעבר, לא היו מפוקחות על ידו. מדובר בנושא תקדימי והרה גורל לאותם גופים שבהם מדובר, בו נכון וראוי היה לשמוע באופן מפורש את עמדת משרד הבריאות, שהוא זה שאמון על התקציבים של קופות החולים. שתיקת משרד הבריאות בהליך שבפנינו מעוררת לטעמנו קושי ולא זכתה למענה הולם בטיעוני המדינה.

סיכום כל האמור מעלה כי הפרשנות הנכונה של הביטוי "הטבות כספיות אחרות שקשורות לעבודה" שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אינה מקנה לממונה על השכר והסכמי עבודה את הסמכות להתערב בתנאי ההעסקה של מי שההתקשרות האותנטית עימם היא של עצמאיים וכי אין חולק שלא מתקיימים בינם לבין מעסיקתם יחסי עובד ומעסיק. נדרש שינוי חקיקה כדי לאפשר לממונה על השכר להכנס לעובי הקורה בעניינם.

הסמכות לבחון הסדרה של התגמול לרופאים העצמאיים בקופות החולים, מסורה למשרד הבריאות וכן לגורמים במשרד האוצר, אך לא מכח הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

משעסקינן בסוגיה עקרונית ותקדימית, לא מצאנו לחייב בהוצאות משפט.

צו (ת"א) 50942-01-23, מדינת ישראל – הממונה על השכר במשרד האוצר – מכבי שירותי בריאות ואח' (ניתן ביום 26.5.25) ע"י כבוד הנשיאה הדס יהלום, נציג ציבור (עובדים) מר צבי זיו, נציג ציבור (מעסיקים) מר יעקב חמצני. (טרם חלף המועד להגשת ערעור).