שינויים בסדרי העבודה שנוקט מעסיק המספק שירות חיוני לציבור בזמן חירום מצויים בפררוגטיבה הניהולית, ואף אם חלקם מחייב מו"מ עם ארגון העובדים – אין למנוע את ישומם משמטרתם לתת מענה לעומס העבודה שנובע מצרכי המשק הנוכחיים

עובדות המקרה:

בקשה למתן צו מניעה שהוגשה ע"י ההסתדרות הכללית באמצעות הסתדרות עובדיה המדינה, בעקבות מסמך שפרסם שירות התעסוקה ביום 17.12.23, שכותרתו "רשימת שינויים בעבודת השירות לטובת ייעול ושיפור העבודה בתקופת החירום ולאחריה". לטענת ההסתדרות, שמשמשת כארגונם היציג של עובדי השירות, חלק מהשינויים שכבר הונהגו בפועל מפרים הסכמים קיבוציים קודמים שחלים על הצדדים, חלקם נהגו בעבר אך תוקפם הוגבל בזמן במסגרת הסכם שנסתיים בשנת 2021, ולמרות זאת המשיכו בהפעלתם, וחלקם אמורים לצאת לפועל בקרוב. לטענת ההסתדרות יש בשינויים משום השלכות על תנאי העבודה של העובדים, והפעלתם מחייבת קיום מו"מ עם ההסתדרות בטרם יישומם. בהתאם, יש לתת צווים כנגד הפעלת השינויים עד למיצוי המו"מ על השלכותיהם על העובדים. לטענת ההסתדרות גם בעת הקורונה הוסדרו השינויים בסדרי העבודה בהסכם קיבוצי, והשירות עושה שימוש לרעה במצב החירום כדי להכתיב מציאות עובדתית חדשה, תוך הפרת חובת תום הלב ביחסים הקיבוציים.

לטענת השירות, מסמך השינויים, אשר כולל גם צעדים שחלקם הועלה בעבר ותקופת החירום חידדה והחישה את הצורך בהם, הוא מסמך שגובש לצורך ייעול ושיפור העבודה בתקופת המלחמה ואחריה במטרה להפחית את העבודה הבירוקרטית והטכנית מעובדי השירות, על מנת לאפשר להם פניות מרבית לעבודתם המקצועית שליבה מיצוי זכויות האזרח והשמת דורשי עבודה. על אף הנסיבות החריגות ותקופת המלחמה, שירות התעסוקה לא עומד ביעדים המצופים והנדרשים ממנו, הספקי העבודה "חלשים ולא מספקים", ועל כן נדרש להודיע על הרחבת מסגרת שעות העבודה. לטענת השירות לא חלה חובת מו"מ על חלק מהשינויים שהוסכמו בעבר והונהגו בפועל, הניסיון להידבר עם המבקשים לפנים משורת הדין נתקל בכתף קרה ובחוסר שיתוף פעולה. בנוסף, מכוח הסכם המסגרת שנעשה בשירות הציבורי זכו עובדי השירות למענק חד פעמי ובוצעה פעימה ראשונה של העלאת שכר, אלא שצדו השני של המטבע, בכל הנוגע להסכם זה, מחייב את עובדי השירות לשינויים להגברת היעילות והעלאת הפריון, לרבות שינויים דוגמת אלו מושא הבקשה. נטען כי עובדי השירות אינם מקיימים את חלקם בהסכם המסגרת ונציגותם מתעלמת כליל ממצב החירום אשר ברקע. עוד נטען כי הבקשה הוגשה בשיהוי רב מאז יושמו השינויים וגם מטעם זה יש לסלקה.

לאחר הגשת הבקשה המליץ ביה"ד לצדדים לקיים מו"מ ולנסות ליישב את הסכסוך בהסכמה. משהמו"מ הגיע למבוי סתום לאחר 3 חודשים,  נדרשה הכרעה בהליך.

הכרעה:

ביה"ד דחה את הבקשה למתן צווי מניעה כנגד יישום השינויים נשוא הסכסוך, והתיר את המשך יישומם, בכפוף להמשך קיומו של מו"מ ביחס להשלכות חלק קטן מהם על תנאי העבודה. בהקשר זה ניתן דגש מיוחד למצב החירום, ההכרזה על שירות התעסוקה כשירות חיוני, והנזק הציבורי שעלול להיגרם מעיכוב ביישום השינויים, שנועדו לתת מענה לצרכים המיוחדים של המשק בעת החירום.

בפתח הדברים, פירט ביה"ד את המסגרת המשפטית הרלוונטית: ביום 7.10.23 הוצאו צווים המכריזים על שירות התעסוקה כמפעל חיוני וכמפעל למתן שירותים קיומיים (התקפים בשלב זה עד יום 31.12.24). המשמעות המעשית של אלה היא גיוס עובדי שירות התעסוקה לעבודה וחיוניות עבודתם במצב החירום.

מטרות השירות ותפקידיו, בין היתר, לסייע לדורשי עבודה במציאת משרות, לבצע מבחן תעסוקה, לסייע למעסיקים במציאת עובדים ולהפנות דורשי עבודה להכשרות מקצועיות. השירות משמש גם כ"שומר סף" של קצבאות אבטלה והבטחת הכנסה, בעצם העברת דיווחים שוטפים למוסד לביטוח לאומי בנוגע לזכאות של דורשי עבודה לדמי אבטלה או דמי אבטחת הכנסה. במציאות מורכבת זו המשימות המוטלות על שירות התעסוקה הן בעלות חשיבות עליונה. כך למשל אספקת כוח אדם למעסיקים ומפעלים חיוניים אחרים, בין השאר, בהתאם לתיעדוף של חמ"ל רשות החירום הלאומית (רח"ל) ומשרד הכלכלה, סיוע לדורשי עבודה למצות זכויות ולהבטיח שתשלומי הקצבאות ישולמו לזכאים ושילוב דורשי העבודה במעגל העבודה מהר ככל שניתן.

בהמשך לכך, בחן ביה"ד את סוגי השינויים שנכללו במסמך:

מיקור החוץ של המוקד הטלפוני: בהסכם הקיבוצי משנת 2016 סוכם כי המוקד הטלפוני יאויש ע"י עובדי השירות בלבד. עם זאת, החל מפרוץ מגפת הקורונה נעשה מסמך הבנות עם נציגות העובדים על תגבור המוקד באמצעות מיקור חוץ עד סוף שנת 2021, אלא אם יושגו הבנות אחרות. בפועל, בהסכמת ראשי ועדים קודמים נמשכו שירותי מיקור החוץ לכל אורך התקופה, כאשר לאחר פרוץ המלחמה הוחלט על מעבר מלא לשירותי מיקור חוץ במוקד, שהצליח להתמודד רק עם 30% מהפניות. בהקשר זה, יש משמעות לשיהוי בטענה שמיקור החוץ מפר את ההסכם הקיבוצי, 3 שנים לאחר שכך נהגו הצדדים בפועל. בנוסף, ההתנהגות בפועל מעידה על הפרשנות הנכונה שיש לתת להסכם, המאפשר להגיע בהבנה להסדר שונה, כפי שנעשה מול ראשי הוועדים. בנוסף, קיימת נכונות להמשיך ולנהל מו"מ להסדרת המעבר המלא למיקור חוץ, ואף נעשו פניות בעניין זה לנציגות העובדים. בכל מקרה, במצב החירום בו אנו מצויים כעת, מתן צו האוסר שימוש במיקור החוץ יגרום נזק קשה לציבור, בשל העלייה המשמעותית בפניות הטלפוניות לשירות לצרכי השמה לעבודה. לפיכך, השימוש במיקור החוץ ימשך, תוך שמקביל ימשיכו הצדדים בניהול מו"מ על השלכותיו על זכויות העובדים.

 הפעלת עמדות שירות קדמיות לציבור: בשנת 2022 הוסכם על הפעלת פיילוט במסגרתו שעות העבודה בעשר לשכות יפוצלו ויורחבו. לטענת ההסתדרות, במסמך השינויים הורחבה מסגרת השעות שנהגה בעת יישום הפיילוט, ללא הסכמת נציגות העובדים. השירות טען כי מסגרת שעות העבודה הכוללת לא נקבעה בהסכם הפיילוט והיא נתונה להחלטה חד צדדית של המעסיק. 

ראשית, המסגרת הנורמטיבית אשר חלה בימים אלה על העסקת עובדי המשיב מאפשרת ביצוע שינויים בשעות עבודה וסדרי העבודה, ללא קבלת הסכמת ארגון העובדים. כך למשל קובע סעיף 19 לחוק עבודה בשעת חירום כי עובדי המעסיקים שהוכרזו כמפעלים חיוניים חייבים "להתייצב בזמן, במקום ולפני הרשות שנקבעו לכך בצו ולבצע כל עבודה שתוטל עליו מזמן לזמן על ידי מי שנקבע לכך בצו או מטעמו ולהמשיך באופן סדיר בעבודה זו כל עוד הצו בתקפו..". כך גם סעיף 26 לחוק עבודה בשעת חירום מציין חוקים שונים שלא יחולו על העובדים שמקום עבודתם הוכרז בצו כשירות חיוני ובכלל זה, חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א 1951 (למעט העסקה במנוחה שבועית). סעיפים אלה כשלעצמם מאפשרים, בעת הזו וכל עוד צווי החירום עומדים בתוקפם, ביצוע שינויים בשעות העבודה ובסדרי העבודה של עובדי שירות התעסוקה, ללא קבלת הסכמתם של אלה האחרונים.

נציין כי בשל ההסדרה הנורמטיבית האמורה, לרבות חוק עבודה בשעת חירום והצווים אשר הוצאו מכוחו, הרי שלא ניתן להקיש מההתנהלות בתקופת הקורונה – תקופת מגיפה עולמית שלא הוסדרה מלכתחילה בהוראות דין קיים, למצבי מלחמה ומצבי חירום ביטחוניים, שהוסדרו בחקיקה.

מעבר לנדרש, הבהיר ביה"ד כי שינוי במועדי ביצוע העבודה (במובחן משינוי שכרוך בהגדלת שעות העבודה) מצוי, ככלל, בפררוגטיבה הניהולית, ולכן קיים ספק אם חלה מלכתחילה חובה לדון עליו עם נציגות העובדים. בכל מקרה, לאור הכרזת השירות כמפעל חיוני, אין מקום ליתן צווים שיסכלו את ביצועם של צווי החירום, מכוחם ניתן תוקף חוקי לשינויים בשעות קבלת הקהל.

הוספת חלופת התייצבות מרחוק: לטענת ההסתדרות, הוספת האפשרות לעמדות התייצבות מרחוק כחלופה להתייצבות בלשכות מרוקנת מתוכן את עבודת עובדי השירות. נטען כי מתן האפשרות להתייצבות מרחוק גם במקומות בהם לא נסגרו לשכות השירות עקב אילוצים בטחונים, מלמדת שההחלטה לא נובעת מצרכי מצב החירום. השירות הבהיר מנגד, כי השימוש בחלופת התייצבות החל עוד בתקופת הקורונה, והשימוש בו הופסק לתקופה קצרה מתחילת הלחימה ועד חודש דצמבר 2023. חידוש השירות נועד להנגיש את אפשרות הפניה לתושבים שפונו מביתם ולציבור רחב שנדרש לשינוי בשגרת חייו בשל המצב הביטחוני והשלכותיו. ממילא, קיימת בחוק אפשרות להתייצבות שלא בלשכת השירות ונעשה בעבר שימוש בחלופה טכנולוגית להתייצבות בלשכה.

גם בעניין זה נדחתה בקשת ההסתדרות. נפסק, כי עשויות להתקיים נסיבות חריגות בהן עמידה דווקנית על זכות תחשב כפעולה בחוסר תום לב. בשים לב לתקופת המלחמה ולהשלכותיה המגוונות על אוכלוסיות שונות אשר נמנות על הציבור שנזקק לשירותי המשיב, להסכמה שניתנה בעבר על ידי הוועד לעשיית שימוש בחלופה טכנולוגית שאינה כרוכה בפגישה פרונטלית, ובהתחשב גם בהגדרת שירות התעסוקה כשירות חיוני, ובכך שלא הוכח כלל כי חלופת ההתייצבות מרחוק פוגעת באופן כלשהו בעובדים או בתנאי עבודתם, הרי שעמידה דווקנית של המבקשים על קיום ההסכם הקיבוצי כלשונו, קרי תוך התייצבות כל דורשי העבודה בכל התייצבות, בין כתלי הלשכה, עולה כדי שימוש בזכות בחוסר תום לב. לפיכך, נדחתה הבקשה למתן צו למניעת יישום שינוי זה.

פיילוט עם הג'וינט בדומה למעגלי תעסוקה: מדובר בניסוי להשתלב בתוכנית "יציבות תעסוקתית", במסגרתה נבחנת האפשרות לשיתוף פעולה בין ארגון הג'וינט לבין שירות התעסוקה, לטיפול בדורשי עבודה השבים וחוזרים למעגל האבטלה. נושא זה אינו מטופל כיום ע"י השירות באופן מעמיק. ככל שיצלח הניסיון ושירות התעסוקה יזכה להשתתף בתכנית – יתקיים משא-ומתן עם נציגות העובדים על השלכותיה.

ביה"ד קבע כי אין מקום למנוע מהמשיב להתחיל בקיום פרה פיילוט עם ארגון הג'וינט לצורך בחינת התאמת השירות להשתלב בפרויקט מעגלי תעסוקה. מאחר ומדובר בשלב ניסיוני בלבד, שדומה לראיון עבודה, לא ברור אם התכנית תתממש. היקפו של הניסוי מוגבל ומממוקד: הוא נועד לחול על כ 600 דורשי עבודה במספר לשכות מצומצם, תוך דגש על ליווי דורשי עבודה מתאימים המתגוררים באזורים שנפגעו מהמלחמה. ראוי שהשירות ינצל את ההזדמנות להשתתף בתכנית, אך במקביל לניהול משא ומתן והדברות אודות השלכותיה על תנאי העבודה.

במסגרת פסק הדין נדונו שינויים נוספים שנתבקש צו למנוע הפעלתם, אשר מרביתם נדחו, בצד שינוים נקודתיים מסוימים שנקבע שניתן להמשיך ליישמם בכפוף לחובת השירות לניהול מו"מ קיבוצי במקביל ליישומם.

לאור טיב ההליך – לא ניתן צו להוצאות.

ס"ק (חיפה) 71698-01-24 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – שירות התעסוקה הישראלי (ניתן ביום 14.07.2024) בפני כב' השופטת כרמית פלד, נציגת ציבור (עובדים) הגב' ציונה איזנשטיין, נציג ציבור (מעסיקים) מר ערן הורוביץ. על פסק הדין הוגש ערעור ביום 25.7.2024.