ההפגנה נגד המהפכה המשטרית היא "בעלת אופי מדיני" – משיש בה מחאה פוליטית ובקורת על מדיניות הממשלה

מניעת השתתפותם של נציגי מערכת אכיפת החוק בהפגנות מגבילה את חופש הביטוי, אך נועדה למטרה ראויה של שמירה על ממלכתיות השירות הציבורי

תביעה של פרקליט בשירות הציבורי להתיר לו להשתתף בהפגנות המחאה נגד הממשלה מטעמים אישיים. פסק הדין עסק בשאלה האם הפגנות המחאה הנוכחיות, נגד תכניות הממשלה, הן הפגנות "בעלות אופי מדיני", אשר פרקליט מטעם המדינה מנוע מלקחת חלק בהן.

ההוראות החוקיות החלות על עובדי השירות המשפטי והשאלה שעמדה להכרעה:

סעיף 1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים) – התשי"ט–1959 (להלן: "חוק הסיוג"), הסמיך את הממשלה לקבוע, בהתייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת, סוגי עובדים עליהם יחולו איסורים ביחס להשתתפות "בפעילות מפלגתית", תעמולה פומבית וכן הפגנה או תהלוכה בעלות "אופי מדיני". כמו-כן, נאסר עליהם להיות חברים בהנהלה פעילה של מפלגה, לכנס אספה פומבית בעלת אופי מדיני, או להעביר בקורת על מדיניות משרדם. מכח סמכות זו, הוחלו המגבלות על עובדי השירות המשפטי. בנוסף, הוראות פרק 42.3 לתקשי"ר, אוסרות על השתתפות עובדי השירות המשפטי בפעילות מפלגתית, ובפרט בהפגנה או בתהלוכה בעלות אופי מדיני.

עובדות המקרה:

המערער מועסק כפרקליט במחוז חיפה (אזרחי) מזה 28 שנים, ומייצג את המדינה בהליכים משפטיים בערכאות שונות. ביום 25.2.23 פנה המערער לסמנכ"לית מנהל משרד המשפטים, בבקשה לקבל את אישורה להשתתף בהפגנות נגד תוכניות הממשלה הנוכחית. בבקשה פירט את נסיבותיו האישיות בגינן הוא מבקש לצאת להפגין – השתייכות בנו לקהילה הלהט"בית וכוונת בנו לעזוב את הארץ אם יתממשו תוכניות הממשלה. הלשכה המשפטית בנציבות שירות המדינה סירבה לאשר את הבקשה, בהתבסס על הוראות התקשי"ר. כנגד החלטה זו הגיש המערער בקשה לצו זמני שיתיר את השתתפותו בהפגנות. לאחר הגשת הבקשה, ביקשה עמותת משמר הדמוקרטיה הישראלית להצטרף כ"ידידת בית משפט" להליך, לצד המערער, ובקשתה נענתה (להלן יחד: "המערערים").

המערערים טענו כי יש לפרש את המונח "בעל אופי מדיני" באופן מצמצם, לאור זכות היסוד של כל אדם לחופש ביטוי. עוד נטען, כי ההפגנות נגד תכנית הממשלה אינן פוליטיות, שכן המאבק להגנה על שלטון החוק ועל מערכת המשפט אינו מהווה סוגיה פוליטית; כי אזרחים מכל קצוות הקשת הפוליטית לוקחים חלק בהפגנות וכי אפילו לעובדי המוסד למודיעין ניתן התר לקחת חלק בהפגנות.

המדינה טענה, כי הזכות לחופש הביטוי אינה מוחלטת ובנסיבות המקרה קיימות הצדקות להגבלתה. לשיטתה, למילה "מדיני" משמעות לשונית רחבה, הכוללת עניינים שאינם בתחום החוץ והביטחון בלבד, וממילא ההפגנות נגד תכנית הממשלה נכנסות בגדר המונח "אופי מדיני", כמשמעותו בחוק הסיוג. עוד נטען, כי יש להבחין בין הגבלה על עצם קיומה של הפגנה, הפוגעת בזכות ההפגנה של הציבור בכללותו, לבין הגבלה על השתתפות בה, הפוגעת בזכותו של היחיד להפגין. לשיטתה, תכלית ההגבלות היא "מניעת הפגיעה במעמדו של עובד הציבור כמי שפועל באופן ממלכתי וללא פניות למען האינטרס הציבורי בכללותו, כמו גם באמון הציבור בשירות הציבורי וביושרתו". עובדי השירות המשפטי "אמונים על הצגת העמדה המשפטית המתחייבת מן הדין ומן ההלכה הפסוקה אל מול גופים וגורמים בשירות המדינה" ו"משמשים כשומרי סף במלוא מובנו של המונח…" במסגרת זו, הם מחויבים להציג בפני הרשות המנהלית הרלוונטית את העמדה המשפטית באופן המדויק והממצה שלה, "ומכאן גוברת החשיבות בניטרליות וא-פוליטיות שלהם."

ביה"ד האזורי בחיפה (מותב בראשות הנשיא גלאם) דחה את הבקשה, וקבע כי החלטת משרד המשפטים שלא לאפשר למערער להפגין מהווה החלטה מנהלית (היינו: החלטה שלטונית), שאינה חורגת ממתחם הסבירות, באופן המצדיק התערבות שיפוטית. נפסק, כי מדובר בהפגנות בעלות אופי מדיני, בהם משתתפים "ערב רב של אנשים בעלי דעות שונות", ולכן: "אפילו נניח כי משתתפי ההפגנות אינם מייצגים צד אחד בלבד של המפה הפוליטית הרי שלא ניתן לקבוע כי שלל הנושאים העומדים ביסוד אותן הפגנות אינם נושאים אופי מדיני… העניינים אותם מבקשות ההפגנות לקדם, או חלקם, הם עניינים בעלי אופי מדיני מובהק, שכן מעורבים בהם אינהרנטית נושאים המצויים במחלוקת פוליטית".

בהתאם נקבע כי אין לתת היתר למערער להשתתף בהפגנות, שכן יהיה בכך לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי ובפרקליטות בפרט.

הערעור: המערערים הגישו ערעור על קביעה זו לביה"ד הארצי. 4 ימים טרם הדיון בערעור, בקשה האגודה לזכויות האזרח להצטרף אליו כ"ידידת בית משפט". לטענתה, לפסק הדין שדן לראשונה באיסורים על פי החיקוקים שנזכרים בו, "צפויות להיות השלכות רוחב על היקף ההגנה על חופש המחאה של כל עובדי המדינה עליהם חלים חיקוקים אלה". עיקר טיעונה של האגודה מתמקד באיסור הגורף להפגין, החל על כלל עובדי השירות המשפטי, ללא אבחנה על פי דרגתם או בכירותם.

הכרעה:

ביה"ד הארצי קבע כי טענות האגודה לזכויות האזרח מעלות זווית חשובה, אלא שהבקשה להצטרף להליך הוגשה מאוחר מידי, תוך הרחבת חזית, ולכן לא ניתן להתירה.

לגוף הענין נפסק, כי ההחלטה לאסור על המערער להשתתף בהפגנה התקבלה על ידי המדינה בכובעה כמעסיקה, ולכן אין לסווגה כהחלטה "מנהלית", שמתקבלת ע"י רשות ציבורית. מידת הביקורת על החלטת מעסיק רחבה יותר מזו הקיימת על החלטות שלטוניות, ויש מקום לבחון אם המדינה, כמעסיקה, נתנה פרשנות נכונה להוראות המגבילות את השתתפות המערער בהפגנות.

הזכות לחופש הביטוי אינה מוחלטת, כי אם זכות יחסית, שיש לאזנה מול זכויות, ערכים ואינטרסים אחרים. בשל מעמדה הרם של הזכות לחופש הביטוי, הגבלתה תיעשה ברוב המקרים כאשר "הפגיעה הצפויה לאינטרס המתנגש בחופש הביטוי היא קשה וממשית" והסתברותה היא ברמה של "ודאות קרובה".

הזכות להפגין היא חלק מחופש הביטוי, אך גם היא נסוגה במקרים מסוימים לטובת זכות אחרת, או ערך חברתי מוגן העומדים מולה. כך למשל, במקרים בהם הפגנה עשויה בוודאות קרובה לסכן חיי אדם או לפגוע בסדר הציבורי, תצומצם הזכות להפגין אם כי באופן מידתי, שאינו עולה על הנדרש.

חופש הביטוי ביחסי העבודה נובע מזכותו של העובד לכבוד ולאוטונומיה אישית וכן מחובות תום הלב וההגינות החלות על הצדדים לחוזה העבודה. כך, למשל, חופש ההתארגנות הוא חלק מחופש הביטוי. מנגד, גם ביחסי עבודה קיימות מגבלות על חופש הביטוי, לטובת שיקולים אחרים. בהקשר זה, מעמדם של עובדי המדינה נבדל מזה של עובדי המגזר הפרטי. על זכותם של עובדי מדינה מסוימים לחופש ביטוי, חלות מגבלות מתוקף תפקידם. מגבלות אלה מהוות פגיעה בזכות יסוד חוקתית, ומשכך, מעוגנות בחקיקה ראשית של הכנסת. עם כניסתו לשירות המדינה, מקבל על עצמו עובד המדינה את המגבלות החלות עליו מתוקף תפקידו, ללא יוצא מהכלל.

תכליתו של חוק הסיוג, היא לשמור על ממלכתיות השירות הציבורי כשירות ניטרלי ואובייקטיבי, הפועל לטובת כלל האזרחים בשקיפות ובמקצועיות. האיסור על השתתפות עובד השירות המשפטי בהפגנה בעלת אופי מדיני איננו מסויג, בשונה מעובדים אחרים בשירות המדינה עליהם חל האיסור רק מדרגה מקצועית מסוימת. האיסור הגורף נועד לבצר את מעמדו של השירות המשפטי כאחד מעמודי התווך של שלטון החוק בישראל, ולשמר את אמון הציבור במערכת אכיפת החוק. על עובדי השירות המשפטי להיות "עיוורים" לשיקולים פוליטיים או סקטוריאליים. תפקידם הוא לשרת את האינטרס של הציבור בכללותו.

השתתפותו של כל אדם בהפגנה מהווה, בהגדרה, הזדהות, ולו חלקית, עם הרעיונות והדעות שההפגנה מייצגת, כשם שהשתתפות בהפגנות שתכליתן להביע ביקורת על מדיניות הממשלה, מהווה, בהכרח, נקיטת עמדה ביקורתית נגד מדיניות הממשלה. השתתפותו של עובד השירות המשפטי בהפגנה בעלת אופי מדיני, מהווה גילוי דעת ומעידה על השתייכות פוליטית. משמעה הוא, הלכה למעשה, כי העובד אינו נטול פניות בבואו לייצג את האינטרס הציבורי הרחב.

מהי הפגנה בעלת "אופי מדיני" ?  

ביה"ד הארצי קובע, כי פרשנותו של בית הדין האזורי למונח "אופי מדיני" מרחיבה יתר על המידה, ועלולה להביא לתוצאה לפיה הפגנה מכל סוג שהוא תסווג כ"פוליטית". מאידך, גם פרשנות מצמצמת לפיה מדובר רק בענין "מדיני" אינה ראויה. בהקשר של תכלית חוק הסיוג, אין להבחין בין המונח "מדיני" למונח "פוליטי". לעמדת ביה"ד הארצי, ענין מדיני אינו נוגע בהכרח רק ליחסי החוץ והביטחון של מדינת ישראל, אלא גם לסוגיות פנים פוליטיות. לא ניתן לומר כי ההפגנות נגד תכנית הממשלה אינן בעלות "אופי מדיני", שכן הפגנות אלה נובעות ממחלוקת פוליטית הנוגעת לשינויי חקיקה שמקדמת הממשלה.

השתתפות בהפגנה היא פומבית. עו"ד כהן, המופיע בערכאות השונות כנציג המדינה, לא יוכל לשמור על אנונימיות בהפגנות אלה. עו"ד כהן מזוהה עם הפרקליטות והשתתפותו בהפגנות עלולה לפגוע, בוודאות קרובה, במראית העין הניטרלית של השירות המשפטי.

לפיכך, הערעור נדחה ללא צו להוצאות.

ע"ע (ארצי ) 11297-04-23 שאול כהן – מדינת ישראל (פסק דין מיום 26.06.2023)‏‏, בפני כב' הנשיאה ורדה וירט ליבנה, כב' סגן הנשיאה השופט אילן איטח, כב' השופטת לאה גליקסמן, נציג ציבור (עובדים) גב' ורדה אדוארדס ונציג ציבור (מעסיקים) מר דורון קמפלר.